Continuité de service : préparer une intercommunalité à une crise dépassant ses moyens habituels

Une intercommunalité fictive imagine une crue accompagnée d’une panne de communication. La route du dépôt technique est coupée, des agents ne peuvent rejoindre leur poste et les communes demandent simultanément des véhicules. Chaque service dispose d’une liste de contacts, mais aucun document ne précise quelle activité passe en premier ni qui arbitre l’emploi des moyens communs. La préparation doit porter sur ces dépendances, avant l’événement.

L’intercommunalité doit savoir quels moyens lui appartiennent, lesquels sont mobilisés par chaque maire et quelles prestations communautaires doivent continuer. La liste des contacts est inutilisable si elle ne prévoit ni suppléant joignable hors réseau ni règle de décision sur les ressources concurrentes. Le plan intercommunal organise l’appui et la continuité relevant de l’établissement ; il n’attribue pas à une cellule interne les pouvoirs des maires ou du préfet.

Partir des effets sur les personnes et les services

La préparation commence par une description des effets possibles, plutôt que par une liste illimitée de catastrophes. Une route coupée peut empêcher une livraison, le déplacement d’une équipe ou l’accès à un centre d’accueil. Une panne numérique peut interrompre un système de commande ou rendre un annuaire inutilisable. Ces effets doivent être reliés aux personnes concernées et aux services indispensables. Le scénario devient exploitable lorsqu’il permet de déterminer ce qui doit encore fonctionner malgré la perturbation.

Dans le cas fictif, la collectivité distingue l’alerte des habitants, l’accueil des personnes déplacées et la continuité de ses services communautaires. Ces activités utilisent parfois les mêmes agents ou bâtiments, sans relever nécessairement de la même autorité. Le diagnostic précise les ressources communes et les demandes concurrentes. Il doit montrer, par exemple, si le véhicule destiné aux tournées peut aussi servir à déplacer du matériel d’accueil et quelle décision permettra cet usage.

Une activité essentielle n’est pas nécessairement celle dont le volume quotidien est le plus élevé. Le retard de certaines tâches peut être acceptable pendant une journée, alors qu’une prestation moins fréquente peut avoir des conséquences graves si elle n’est pas délivrée. Il faut examiner les effets d’une interruption, leur évolution dans le temps et les possibilités de remplacement. Les priorités sont ensuite discutées avec les métiers et les responsables compétents, sans présenter un classement fictif comme une norme générale.

Le diagnostic doit également comprendre les dépendances extérieures. Une équipe disponible ne peut agir si son prestataire, son alimentation électrique ou son moyen d’accès est indisponible. La préparation identifie donc les contacts, contrats et ressources nécessaires, puis vérifie les hypothèses. Une déclaration selon laquelle un fournisseur interviendra « rapidement » ne suffit pas si le délai, les conditions et la capacité de mobilisation ne sont pas connus.

Rattacher chaque plan à son objet et à son autorité

Le plan communal de sauvegarde prépare notamment les mesures immédiates de protection, l’alerte, les moyens disponibles et le soutien à la population en fonction des risques connus. Le code précise les catégories de communes pour lesquelles il est obligatoire et son articulation avec Orsec. Sa mise en œuvre relève de chaque maire sur son territoire ; son élaboration ne doit donc pas être confondue avec le transfert de la responsabilité de sauvegarde à un prestataire ou à l’intercommunalité. [1]

Le plan intercommunal organise notamment l’emploi des capacités intercommunales, la mutualisation des capacités communales et la continuité des compétences ou intérêts communautaires. Le texte répartit les responsabilités : mobilisation des capacités de l’établissement par son président, mobilisation des capacités communales par chaque maire concerné, actions de continuité communautaire par le président sous les réserves prévues. Cette répartition doit apparaître dans les fiches opérationnelles, et pas seulement dans les visas juridiques du document. [1]

Lorsque les conséquences dépassent les limites ou capacités d’une commune, L742-2 prévoit la mobilisation des moyens et la direction des opérations de secours par le représentant de l’État dans le département. Le passage à cette direction ne se déduit pas de la création d’un groupe de messagerie local. L’organisation doit prévoir une transmission d’informations et une coordination avec les autorités compétentes, afin que les décisions locales restent compatibles avec le dispositif de secours. [2]

La cellule interne de crise peut préparer des informations et coordonner les tâches de l’organisation. Elle ne reçoit pas automatiquement tous les pouvoirs de police, de signature ou de dépense. Pour chaque décision envisagée, il faut identifier l’autorité, ses possibilités de suppléance ou de délégation et les limites applicables. Le document de préparation peut désigner un interlocuteur, mais la qualité d’interlocuteur et la compétence juridique de décision demeurent distinctes.

Définir un fonctionnement dégradé effectivement réalisable

Un fonctionnement dégradé précise les prestations maintenues, celles temporairement différées et les ressources correspondantes. Dans l’exemple, l’accueil peut être assuré sur un site alternatif, mais il faut vérifier l’accès, la capacité, le personnel et les communications. La préparation ne se limite pas à inscrire le nom du bâtiment. Elle doit permettre de savoir comment l’ouvrir, qui en a les clés et quels moyens peuvent y être engagés.

La perte des outils habituels constitue une hypothèse particulière. Un annuaire stocké uniquement sur le réseau indisponible n’aide pas à joindre les personnes. Une consigne qui impose de valider chaque décision dans une application interrompue peut empêcher l’activité qu’elle prétend maintenir. Les recommandations de l’ANSSI insistent, pour la crise cyber, sur une préparation aux pertes de moyens numériques et sur l’articulation entre métiers et réponse technique. Leur emploi dans le cas présent reste une méthode d’organisation, distincte du cadre de sécurité civile. [3]

Les procédures alternatives doivent être contrôlées avant usage. Un registre temporaire peut permettre de recevoir des demandes, mais il faut savoir quelles données y inscrire, qui y accède et comment elles seront réintégrées. La continuité ne justifie pas de collecter sans limite ou de supprimer tous les contrôles. Les services examinent les contraintes de leur activité et documentent les possibilités de substitution, plutôt que de promettre un maintien intégral impossible à garantir.

La durée du fonctionnement dégradé doit être prise en compte. Une équipe peut absorber quelques heures de travail supplémentaire sans pouvoir tenir plusieurs jours. La préparation prévoit des relèves, des points de situation et des critères de révision des priorités. Les besoins des agents, les tâches de soutien et les ressources consommables sont inclus dans l’analyse. Une solution dont le fonctionnement dépend d’une seule personne disponible en permanence doit être corrigée ou clairement présentée comme une faiblesse.

Préparer les informations qui déclenchent une décision

Les seuils de mobilisation sont reliés à des faits observables : indisponibilité d’un site, interruption d’une prestation prioritaire, nombre de communes demandant un appui ou incapacité à joindre un responsable. L’alerte ne doit pas attendre que l’événement reçoive une qualification officielle de crise. Elle distingue néanmoins l’alerte interne de l’activation des dispositifs relevant d’une autorité publique compétente.

Chaque remontée comprend l’heure, la source, l’état constaté et le degré d’incertitude. « Le dépôt est inaccessible » peut signifier que la route habituelle est coupée ou que toutes les entrées sont impossibles. La décision ne sera pas identique. Une information utile expose ce qui a été vérifié et ce qui doit l’être. Le responsable peut alors demander une reconnaissance ou engager une ressource adaptée, sans transformer un premier signal en certitude définitive.

L’arbitrage porte sur une demande précise. Dans l’exemple, deux communes demandent le même groupe électrogène. La préparation identifie les usages, leurs conséquences et les autres moyens disponibles, puis indique qui peut décider de sa mobilisation et de son emploi. La coordination gagne en efficacité lorsque la demande est accompagnée de cette description. Un canal unique sans méthode de qualification déplacerait seulement le désordre vers une boîte de réception centrale.

La trace des décisions doit rester utilisable pendant la perturbation. Elle peut indiquer l’autorité, l’heure, les informations retenues, la mesure et le moment prévu pour la réexaminer. Ce relevé ne remplace pas les actes formels nécessaires. Il aide cependant à suivre les changements de situation et à transmettre le dossier à une relève. L’absence de certitude complète rend cette explicitation particulièrement utile.

Tester les dépendances avant de déclarer la préparation suffisante

Un exercice peut vérifier si l’annuaire fonctionne sans réseau, si les suppléants sont joignables et si les véhicules annoncés peuvent réellement sortir du dépôt. Les articles L. 731-3 et L. 731-4 imposent un exercice de mise en œuvre des plans communal et intercommunal au moins tous les cinq ans [1]. Un événement ayant entraîné la mise en œuvre d’un plan pendant cette période peut remplacer l’exercice, avec un retour d’expérience dans les conditions de l’article D. 731-13 [4]. La périodicité légale ne dispense pas de tester les dépendances identifiées dans l’organisation.

Le test doit porter sur les hypothèses importantes du projet. Dans la situation fictive, la fermeture du dépôt et l’absence d’un responsable permettent d’examiner deux dépendances concrètes. Si les participants continuent à utiliser les accès et les contacts supposés indisponibles, l’exercice ne teste pas réellement ces dépendances. Le scénario distingue les moyens autorisés, les données fournies aux joueurs et les critères d’observation.

Dans le scénario de crue, le test doit établir si l’intercommunalité peut ouvrir un site d’accueil, joindre les suppléants sans le réseau habituel et indiquer à chaque maire quels véhicules sont disponibles. Le relevé d’exercice consigne l’heure des demandes, les moyens effectivement mobilisés et les décisions prises par leurs autorités compétentes. Si le dépôt reste inaccessible ou si deux communes demandent le même matériel, le plan est corrigé sur ces points avant un nouveau test.

Formation associée

Cette fiche peut servir de support documentaire au programme « Anticiper et gérer les crises » de XXI Formations.