Déclarations de patrimoine : la décision 2013-676 DC limite leur publicité

La vie privée, tirée de l’article 2 de la Déclaration, encadre le dépôt

Saisi de la loi relative à la transparence de la vie publique, le Conseil constitutionnel a jugé que la liberté proclamée par l’article 2 de la Déclaration de 1789 « implique le droit au respect de la vie privée ». Le dépôt des déclarations et leur publicité y portent atteinte ; pour être conformes à la Constitution, ces atteintes doivent être « justifiées par un motif d’intérêt général et mises en oeuvre de manière adéquate et proportionnée à cet objectif » (Cons. const., 9 oct. 2013, n° 2013-676 DC, cons. 13 ; DDHC, art. 2). Le dépôt auprès d’une autorité indépendante est justifié par un motif d’intérêt général, puisqu’il sert la probité des responsables publics et la prévention des conflits d’intérêts (cons. 14).

La décision ne se fonde pas sur l’article 15 de la Déclaration, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » (DDHC, art. 15). Le Conseil n’en a déduit un droit d’accès aux documents administratifs qu’en 2020 (Cons. const., 3 avr. 2020, n° 2020-834 QPC, § 8). En 2013, la publicité des déclarations a été traitée comme une atteinte à la vie privée qu’il fallait justifier, fonction par fonction.

Ministres, parlementaires, élus locaux, hauts fonctionnaires : quatre régimes

Pour les membres du Gouvernement, la publication des deux déclarations est admise, eu égard à leur statut, soumis aux incompatibilités de l’article 23 de la Constitution, et à leur pouvoir « dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation » (cons. 16 et 17). Pour les parlementaires, qui participent à l’exercice de la souveraineté nationale, la publication des déclarations d’intérêts et la consultation des déclarations de patrimoine par les électeurs ont été validées le même jour (Cons. const., 9 oct. 2013, n° 2013-675 DC, cons. 33).

Pour les titulaires de fonctions exécutives locales, comme les présidents de région ou les maires des communes de plus de 20 000 habitants, le Conseil distingue les deux déclarations. La publication de leurs déclarations d’intérêts est admise « s’agissant de personnes élues » (cons. 19). La mise à disposition des électeurs de leur déclaration de patrimoine est en revanche censurée : s’agissant d’élus de collectivités et d’établissements publics « qui règlent les affaires de leur compétence par des conseils élus », l’atteinte est disproportionnée, et les sept premiers alinéas du II de l’article 12 de la loi sont déclarés inconstitutionnels (cons. 20). Pour les personnes qui exercent des responsabilités administratives sans être élues, une réserve interdit de publier les déclarations d’intérêts : cette publicité serait « sans lien direct avec l’objectif poursuivi », cet objectif étant directement assuré par le contrôle des déclarations par la Haute Autorité et par l’autorité administrative compétente (cons. 22).

Deux autres censures portent sur le contenu. L’obligation de déclarer l’activité professionnelle du conjoint est admise, « compte tenu de la vie commune » ; son extension aux enfants et aux parents est censurée (cons. 15). La rubrique des « autres liens susceptibles de faire naître un conflit d’intérêts », où une omission pouvait être pénalement punie, est censurée, faute pour la loi d’avoir défini les éléments de l’infraction (cons. 28).

En préfecture, consultation sur rendez-vous, sans copie ni divulgation

Les déclarations de patrimoine des députés sont, « aux seules fins de consultation », tenues à la disposition des électeurs inscrits sur les listes électorales, à la préfecture du département d’élection. L’adresse, le nom des proches et la localisation précise des biens ne peuvent être rendus publics (C. élect., art. LO 135-2). La consultation se fait sur rendez-vous, en présence d’un agent, sur présentation d’un titre d’identité et de la carte électorale ; les éléments consultés « ne peuvent faire l’objet d’aucune reproduction ou copie » (arrêté du 28 mai 2014, art. 1er à 3).

Publier hors des cas prévus par la loi, ou divulguer de quelque manière que ce soit tout ou partie des déclarations, est puni des peines de l’atteinte à la vie privée, soit un an d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende (L. n° 2013-907, 11 oct. 2013, art. 26, III ; C. pén., art. 226-1). Le Conseil a jugé cette disposition conforme (art. 3 du dispositif). La loi de 2013 prévoyait en outre une amende propre de 45 000 euros pour la publication d’une déclaration de patrimoine, sauf si le déclarant l’avait lui-même rendue publique ; cette amende a été supprimée en 2017 (L. n° 2013-907, art. 12, rédaction initiale ; L. n° 2017-1339, 15 sept. 2017, art. 2 ; L. org. n° 2017-1338, 15 sept. 2017, art. 5).

Depuis 2013, la ligne de partage n’a pas bougé

Depuis le renouvellement du Parlement européen de 2019, les déclarations de patrimoine des députés européens élus en France sont consultables en préfecture, comme celles des parlementaires nationaux (L. n° 2013-907, art. 12, II, issu de la loi n° 2017-1339, art. 32). Les déclarations des candidats à l’élection présidentielle sont rendues publiques par la Haute Autorité au moins quinze jours avant le premier tour (L. n° 62-1292, 6 nov. 1962, art. 3, I).

Les déclarations de patrimoine des élus locaux restent hors de toute publicité. Le changement prévu est d’ordre pratique : à compter du 1er janvier 2027, la Haute Autorité préremplira les déclarations de patrimoine des exécutifs locaux et des élus locaux titulaires d’une délégation qui y sont soumis (L. n° 2013-907, art. 11, I, rédaction applicable au 1er janv. 2027 ; L. n° 2025-1249, 22 déc. 2025, art. 38).

La Cour de Strasbourg tolère une publicité plus large

Selon sa note d’information, la Cour européenne des droits de l’homme a déclaré manifestement mal fondée, par une décision Wypych c/ Pologne, la requête d’un conseiller municipal contre la publication sur Internet de sa déclaration de patrimoine, la candidature à une fonction publique étant volontaire et la situation financière des élus intéressant légitimement le public (CEDH, déc., 25 oct. 2005, n° 2428/05, Wypych c/ Pologne, note d’information n° 79 ; Conv. EDH, art. 8). La gradation de 2013 relève donc d’un choix constitutionnel national.

Le contrepoint

La consultation en préfecture peut sembler une publicité de principe sans effet utile : sans copie ni diffusion, peu d’électeurs en useraient, et le contrôle effectif reste celui de la Haute Autorité et de l’administration fiscale. XXI Institut y lit plutôt un compromis, qui permet à l’électeur de vérifier par lui-même, sans livrer le patrimoine d’un élu à une diffusion en ligne qu’aucune décision ne pourrait ensuite effacer. Le Conseil constitutionnel a jugé ce dispositif proportionné pour les parlementaires, non pour les élus locaux.

La question qui demeure est celle de l’usage réel de ce droit. Aucun texte n’impose de publier le nombre de consultations effectuées en préfecture ; cette donnée montrerait pourtant si la consultation sert les électeurs ou ne sert qu’à justifier formellement l’atteinte portée à la vie privée.

Références

Cons. const., 9 oct. 2013, n° 2013-675 DC et n° 2013-676 DC ; C. élect., art. LO 135-2 ; L. n° 2013-907, 11 oct. 2013, art. 11, 12 et 26 ; arrêté du 28 mai 2014 ; L. n° 2025-1249, 22 déc. 2025, art. 38.