Ports maritimes : la souveraineté logistique se joue à quai

Le port du Havre, concurrencé par les grands ports du range nord-européen, rappelle une évidence trop souvent oubliée : un grand port maritime n'est pas un simple équipement, c'est un actif public stratégique. Derrière la bataille des tonnages, une architecture juridique — statut d'établissement public de l'État, domanialité, concurrence portuaire européenne — qui commande notre capacité à maîtriser nos propres flux.

La presse (Le Monde) s'est récemment inquiétée du recul relatif du port du Havre, concurrencé par les grands ports du range nord-européen — Rotterdam, Anvers-Bruges, Hambourg — qui captent une part importante des conteneurs à destination ou en provenance de France. Le fait n'est pas nouveau, mais il touche un nerf sensible : une part significative du commerce extérieur français transite par des ports étrangers. Or un conteneur qui entre par Rotterdam plutôt que par Le Havre, ce n'est pas seulement une recette perdue ; c'est un maillon de la chaîne logistique nationale qui échappe à la maîtrise publique.

Au-delà du classement des tonnages, cette question est d'abord juridique. Elle engage le statut de nos grands ports, le régime des espaces qu'ils occupent, et les règles européennes qui encadrent la concurrence entre places portuaires. C'est cette architecture qu'il faut exposer pour comprendre ce que « compétitivité portuaire » veut vraiment dire — et pourquoi elle est indissociable de la souveraineté logistique.

Un grand port maritime, c'est d'abord un établissement public de l'État

Le droit français ne traite pas un grand port comme une entreprise ordinaire. L'article L. 5312-1 du code des transports érige chaque grand port maritime en établissement public de l'État, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière. Ses missions, définies à l'article L. 5312-2, dépassent de loin la manutention : réalisation et entretien des infrastructures, accès maritime et sûreté, aménagement et surtout gestion et valorisation du domaine dont il est propriétaire ou qui lui est affecté. Le port est un aménageur autant qu'un exploitant.

Sa gouvernance traduit ce caractère stratégique : les grands ports maritimes sont dirigés selon un modèle dualiste, un directoire placé sous le contrôle d'un conseil de surveillance, assisté d'un conseil de développement associant les acteurs du territoire. L'État reste présent à chaque étage. La réforme la plus récente en atteste : l'ordonnance du 19 mai 2021 a fusionné les ports du Havre, de Rouen et de Paris au sein d'un grand port fluvio-maritime de l'axe Seine, précisément pour aligner la gouvernance sur une logique de corridor — du littoral jusqu'à l'Île-de-France — et non de rade isolée. La compétitivité ne se gagne pas au ponton, mais sur toute la chaîne.

Un conteneur qui entre par un port étranger, c'est un maillon de la chaîne logistique nationale qui échappe à la maîtrise publique.

La domanialité publique, contrainte et levier

Ce qui distingue radicalement un port d'un entrepôt privé, c'est le sol sur lequel il s'établit. Les quais, terre-pleins, bassins et ouvrages relèvent du domaine public maritime. Le code général de la propriété des personnes publiques en distingue deux composantes : le domaine public maritime naturel — le rivage, le sol et le sous-sol de la mer — défini à l'article L. 2111-4 ; et le domaine public maritime artificiel, défini à l'article L. 2111-6, qui englobe les ouvrages et installations portuaires destinés à assurer l'accostage, l'amarrage et l'abri des navires.

Ce régime a une conséquence structurante. Le domaine public est inaliénable et imprescriptible : un opérateur privé, fût-il un géant mondial de la manutention, n'occupe jamais un terminal en pleine propriété. Il l'exploite sous convention d'occupation temporaire ou concession, révocable et bornée dans le temps, sous le contrôle du gestionnaire public. Cette domanialité est souvent présentée comme une rigidité — et elle en est une pour l'investisseur. Mais c'est aussi un levier de souveraineté : la puissance publique garde la main sur l'affectation de ses quais, sur les cahiers des charges, sur les conditions de retour des installations. Là où d'autres modèles ont cédé des infrastructures critiques à des capitaux extra-européens, le droit portuaire français conserve, par sa domanialité même, un outil de reprise en main.

La concurrence portuaire est un jeu européen, pas un duel

On aurait tort d'imaginer une France libre de subventionner ses ports pour rattraper le range nord. Le port est désormais saisi par le droit de l'Union comme un acteur économique à part entière. Le règlement (UE) 2017/352 du 15 février 2017 a posé un cadre commun pour la fourniture des services portuaires et des règles de transparence financière : les relations financières entre les autorités publiques et les ports doivent être traçables, précisément pour éviter les subventions croisées qui fausseraient la concurrence entre places européennes.

Surtout, la Commission a tranché une question longtemps esquivée : les ports sont des entreprises. Par sa décision (UE) 2017/2116 du 27 juillet 2017 (régime d'aide SA.38398), elle a jugé que l'exonération d'impôt sur les sociétés dont bénéficiaient les ports français constituait une aide d'État incompatible avec le marché intérieur, et exigé leur assujettissement. Saisi d'un recours de l'Union des ports de France, le Tribunal de l'Union européenne l'a confirmé le 30 avril 2019 (aff. T-747/17) : en exploitant des infrastructures contre rémunération, les ports exercent une activité économique et doivent être traités comme des entreprises soumises aux règles de concurrence.

La leçon est double. D'un côté, la compétitivité du Havre ne peut se construire sur des avantages fiscaux : le terrain de jeu est le même pour tous les ports de l'Union, y compris ceux du range nord — dont les régimes de faveur ont été passés au même crible. De l'autre, la bataille se déplace vers ce que le droit européen laisse ouvert : la qualité des infrastructures, la performance douanière, la connexion ferroviaire et fluviale de l'arrière-pays, la décarbonation — autant de leviers légitimes, où la puissance publique conserve toute sa marge.

À retenir

• Chaque grand port maritime est un établissement public de l'État (art. L. 5312-1 code des transports), aménageur et gestionnaire de domaine autant qu'exploitant (art. L. 5312-2).
• Quais et terminaux relèvent du domaine public maritime, naturel (art. L. 2111-4 CGPPP) et artificiel (art. L. 2111-6) : inaliénable, il n'est occupé par les opérateurs que par titres révocables — une contrainte qui est aussi un levier.
• Les ports sont des entreprises au sens du droit de la concurrence : leur exonération d'impôt était une aide d'État (déc. UE 2017/2116, SA.38398 ; TUE, T-747/17, 2019).
• La compétitivité se joue donc sur les infrastructures, l'arrière-pays et la décarbonation — pas sur la fiscalité —, et sur la maîtrise publique des actifs stratégiques (art. L. 151-3 CMF).

Ce qui se joue au Havre dépasse donc la rivalité de deux ports. Un grand port est un point de passage obligé du commerce extérieur, une porte par laquelle entrent l'énergie, les composants industriels, l'alimentation — et par laquelle sortent nos exportations. En laisser filer la maîtrise vers des places étrangères, c'est accepter que les décisions de routage, de priorité et, en cas de crise, d'allocation des flux, se prennent ailleurs. La domanialité publique et le statut d'établissement d'État ne sont pas des archaïsmes : ce sont les instruments par lesquels la Nation garde la main sur sa logistique. Leur préservation vaut mieux qu'une course aux avantages fiscaux que le droit européen a, de toute façon, fermée. La vraie réponse au range nord n'est pas de brader nos quais, mais d'investir l'arrière-pays ferroviaire et fluvial, de fiabiliser le passage portuaire, et de protéger les infrastructures critiques contre les prises de contrôle qui viderait la souveraineté de son contenu — ce que permet, notamment, le contrôle des investissements étrangers de l'article L. 151-3 du code monétaire et financier.

Le contrepoint. On objectera, non sans raison, que le retard du Havre ne s'explique pas d'abord par le droit, mais par la géographie et l'économie : Rotterdam et Anvers bénéficient d'un hinterland dense — le cœur industriel rhénan — et d'économies d'échelle qu'aucune réforme statutaire ne créera. Certains soutiendront que la domanialité publique, loin d'être un atout, décourage l'investissement privé de long terme dont les terminaux ont besoin, et que la lourdeur de la gouvernance publique ralentit les décisions face à des concurrents plus agiles. D'autres rappelleront que la souveraineté logistique ne se décrète pas port par port : dans un marché unique, un conteneur débarqué à Rotterdam puis acheminé par le rail vers la France n'est pas nécessairement une perte de souveraineté, si la chaîne reste fiable et ouverte. Le point d'équilibre n'est pas « port national contre marché européen », mais l'articulation d'une maîtrise publique des actifs et d'une compétitivité réelle de l'ensemble du corridor.

Aller plus loin : Mobilités : une filière de souveraineté — l'analyse de fond →

Références

• Art. L. 5312-1 du code des transports — le grand port maritime, établissement public de l'État.
• Art. L. 5312-2 du code des transports — missions du grand port maritime (aménagement, gestion et valorisation du domaine).
• Art. L. 2111-4 du CGPPP — domaine public maritime naturel.
• Art. L. 2111-6 du CGPPP — domaine public maritime artificiel (ouvrages et installations portuaires).
• Art. L. 151-3 du code monétaire et financier — contrôle des investissements étrangers (activités touchant à l'ordre public, la sécurité et la défense).
• Règlement (UE) 2017/352 du 15 février 2017 — cadre pour la fourniture de services portuaires et transparence financière des ports (CELEX 32017R0352).
• Décision (UE) 2017/2116 de la Commission du 27 juillet 2017 — aide SA.38398, taxation des ports en France (CELEX 32017D2116).
• TUE, 30 avril 2019, Union des ports de France, T-747/17, ECLI:EU:T:2019:289 — les ports, entreprises soumises aux règles de concurrence.